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現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986 年，1987 年1 月1 日起開始實施。之后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的不斷深化，《土地管理法》歷經(jīng)四次修改和完善。在這一過程中，《土地管理法》呈現(xiàn)出將黨中央的決策與立法決策相結合、審慎穩(wěn)妥推進等修改規(guī)律，修法內容也始終引領整個自然資源法治進程和方向，同時，在個別方面也有所持守，呈現(xiàn)出不變的特點。正確認識《土地管理法》的變與不變，對保證《土地管理法》的順利實施具有重要意義。

一、《土地管理法》之變

土地所有權與使用權分離，

土地作為生產要素進入市場

1986年《土地管理法》明確規(guī)定：任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。當時，我國的土地使用制度否認土地的商品屬性，土地實行無償、無期限、無流動使用，土地沒有價值，主要是用行政手段分配土地資源。隨著改革開放的推進，這種無償、無流動、無期限的土地使用制度已難以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。1987年，原國家土地管理局按照土地所有權和使用權相分離，在堅持土地所有權不變的基礎上，探索將土地使用權進入市場流轉，并安排在深圳、上海等沿海開放城市進行試點。試點取得了明顯的成效。適應這一要求，1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了憲法修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。同年12月29日，七屆全國人大常委會根據(jù)憲法修正案，通過了關于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。1988年的《土地管理法》修改，雖然修改的幅度不大，修改的條款不多，但在中國立法史上具有劃時代的意義，它拉開了自然資源有償使用制度改革的序幕，為土地作為生產要素進入市場掃清了法律障礙，為我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進奠定了基礎。

大膽進行法律移植，

確立土地用途管制的法律制度

土地用途管制制度是市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本內涵是國家通過土地利用規(guī)劃規(guī)定土地用途，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。1998年以前，我國實行的是分級限額審批制度，不注重規(guī)劃的作用，對農用地向建設用地流轉缺乏嚴格的法律限制，這是造成耕地大量減少、土地粗放利用的重要原因之一。1998年修訂的《土地管理法》對國際通行的土地用途管制制度進行了法律移植，并針對中國的具體情況，對土地用途管制的主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定：一是土地分類是實施用途管制的基礎。將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類，突出了中國土地用途管制的核心是控制農用地轉為建設用地，切實保護耕地。二是土地利用總體規(guī)劃是實施用途管制的依據(jù)。突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，對土地利用總體規(guī)劃的編制和審批、土地利用總體規(guī)劃與相關規(guī)劃的關系、土地利用計劃等作了詳細規(guī)定，為實施土地用途管制提供了依據(jù)。三是農用地轉用審批是實施用途管制的關鍵。增設了農用地轉用審批環(huán)節(jié)，規(guī)定任何單位和個人進行建設涉及農用地轉為建設用地的，都必須報國務院或者省級人民政府批準，從而為土地利用總體規(guī)劃的有效實施提供了保證。四是執(zhí)法監(jiān)督是實施用途管制的保障。強化了土地執(zhí)法監(jiān)督，加大了對土地違法行為的處罰力度，從執(zhí)法上保證了用途管制制度的實現(xiàn)。

最嚴格的耕地保護制度

成為土地管理法律制度的首選政治目標

1998年修訂的《土地管理法》以保護耕地為目標，確立了一系列重要的法律制度：一是耕地總量動態(tài)平衡的法律制度，明確了省級政府保護耕地的責任。二是耕地占補平衡的法律制度，規(guī)定：非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。三是強化了對建設用地總量和城市建設用地規(guī)模的控制，規(guī)定下級土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標；城市建設用地規(guī)模應當符合國家規(guī)定的標準等，以控制城市規(guī)模的擴張對耕地的大量占用。2019年《土地管理法》第四次修正，將“基本農田”上升為“永久基本農田”，進一步提升了最嚴格耕地保護制度的理念。

在保護農民土地財產權益方面

只做加法不做減法

土地制度是最基本的財產制度之一。《土地管理法》歷經(jīng)四次修改和完善，對農民土地財產權益的保護不斷加強。一是1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定農民的土地承包經(jīng)營權受法律保護，第一次將黨的政策上升為法律。二是2019年修正的《土地管理法》破除集體經(jīng)營性建設用地進入市場的法律障礙，允許集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。這是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價、同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清了制度障礙。三是2019年修正的《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現(xiàn)戶有所居。

征地制度在經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷完善

土地征收制度是《土地管理法》調整的重要內容。1998年修訂的《土地管理法》提高了征地補償標準，上收了征地審批權，確立了征地批后“兩公告一登記”制度，但由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，征地規(guī)模不斷擴大，因征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！蓖?月28日，十屆全國人大常委會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；并將《土地管理法》中的“征用”全部修改為“征收”。這次修改是重大的理念進步，體現(xiàn)了尊重物權、保護物權的價值導向。2019年在總結農村土地制度改革三項試點工作經(jīng)驗的基礎上，《土地管理法》再次對征收制度進行了多方面的改革和完善，包括首次對土地征收的公共利益范圍進行界定，明確：因軍事和外交需要、由政府組織實施的基礎設施、公共事業(yè)和扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設，確需征收的，可以依法實施征收。明確了征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。改革了土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，建立征地報批前的調查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議制度。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方人民政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議。

合理劃分中央和地方的土地管理職權

1986年的《土地管理法》將土地管理的審批權主要交由市縣政府行使，導致中央對耕地保護失去控制，地方政府在大力推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過程中大量占用耕地。1998年修訂的《土地管理法》依據(jù)憲法關于合理劃分中央與地方國家機構職權的原則，按照市場經(jīng)濟和用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行了明確劃分。即：將涉及土地管理宏觀決策性的權力，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權、農地轉用和土地征用的審批權、耕地開墾的監(jiān)督權、土地供應總量的控制權集中在中央與省兩級政府。同時，將土地管理執(zhí)行性的權力下放到市縣政府。如：土地登記權、規(guī)劃和計劃的執(zhí)行權、在已經(jīng)批準的建設用地區(qū)域內具體項目用地的審批權、土地違法案件的查處權等。這種職權的劃分旨在調動中央與地方兩個方面的積極性，引導地方政府利用存量土地。但長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。2019年修正的《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規(guī)定。

土地登記制度被不動產統(tǒng)一登記制度所取代

1986年《土地管理法》確立了土地登記制度。同時規(guī)定，確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。這一規(guī)定是導致了土地、森林、草原等多頭分割登記的法律淵源。1998年修改《土地管理法》時，原國家土地管理局曾建議確立土地統(tǒng)一登記制度，但由于各部門認識不一致，致使1998年的《土地管理法》保留了原法的規(guī)定。2007年頒布實施的《物權法》明確：“國家對不動產實行統(tǒng)一登記制度”，確立了不動產統(tǒng)一登記的基本原則。2014年國務院頒布《不動產登記暫行條例》，明確對土地及房屋、森林、草原等實行不動產統(tǒng)一登記制度。2019年修正的《土地管理法》刪去了關于“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《森林法》《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理”的規(guī)定，明確：土地的所有權和使用權的登記，依照有關不動產登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。

國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。國家土地督察制度實施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、查處違法案件等方面發(fā)揮了重要作用。在國家土地督察制度走過十多年實踐的基礎上，2019年修正的《土地管理法》正式確認了國家土地督察制度的法律地位，明確規(guī)定：國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。

落實“多規(guī)合一”改革，

國土空間規(guī)劃成為土地用途管制的依據(jù)

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃合一，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代?？紤]到“多規(guī)合一”改革正在推進中，2019年修正的《土地管理法》為改革預留了法律空間，規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。編制國土空間規(guī)劃應當堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國土空間結構和布局，提升國土空間開發(fā)、保護的質量和效率。同時，為了妥善處理好國土空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關系，該法還明確：經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

二、《土地管理法》之不變

《土地管理法》雖歷經(jīng)四次修改和完善，但《土地管理法》中關于土地公有制的規(guī)定始終不變?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。土地公有制是我國土地制度最大的優(yōu)勢和特點，也是必須長期堅持的基本制度。

城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制不變

1986 年以前我國實行的是城鄉(xiāng)土地分管的體制，即城市土地由建設部門主管，農村土地由農業(yè)部門主管。1986 年頒布的《土地管理法》一個重大的改革就是破除城鄉(xiāng)土地由不同部門分別管理的體制，實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。1986 年《土地管理法》明確規(guī)定：國務院土地管理部門主管全國土地的統(tǒng)一管理工作，縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內的土地的統(tǒng)一管理工作。隨著1986年《土地管理法》的頒布，國務院決定組建國家土地管理局，負責對城鄉(xiāng)土地實行統(tǒng)一管理。隨著國家土地管理局的組建，省、市、縣人民政府都組建了相應的土地管理局，主管轄區(qū)的土地管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都配備專、兼職的土地管理員，后來也開始組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所。以國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所為主體的五級土地管理機構成為國家土地管理的主力軍。隨著機構改革的推進，從國家土地管理局到國土資源部再到自然資源部，城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制始終不變。《土地管理法》歷經(jīng)34 年與時俱進的歷程，其變與不變體現(xiàn)的是黨中央的決策與立法決策的結合，是人民群眾首創(chuàng)精神的總結。土地制度是國家的基礎性制度?！锻恋毓芾矸ā返膶嵤╆P系國家糧食安全、關系國家經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行。只有認真學習好、貫徹好、實施好《土地管理法》，才能為全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢奠定堅實的基礎。